Московский столичный регион, включающий непосредственно Москву и пригородную зону, а также область, достиг в своем развитии такой стадии, когда появилась острая необходимость пересмотра существующей системы территориального управления для более эффективного решения не только экономических, но и политических вопросов. Речь идет о необходимости переустройства существующих административных границ и приведении их в соответствие с функциями, выполняемыми отдельными территориями. При этом сложной задачей является организация рационального территориального управления пригородной зоной.

Проблема усложняется существующей тенденцией к территориальному росту Москвы и усложнением конфигурации ее внешних границ, зачастую захватывающих районы, ранее считавшиеся пригородными. Площадь Москвы превысила 1 тыс. км?, причем за пределами МКАД оказалась 1/10 часть Москвы (26). Таким образом, продолжается экспансия города на территорию Московской области, в том числе пригородной зоны, что требует четкого установления административных границ города и пригородной зоны. Не следует забывать, что именно в соответствии с административно-территориальным делением строится система органов местного самоуправления и управления, а само административно-территориальное управление понимается как деление территории на определенные части с целью наиболее рационального управления.

Вспомним, что в течение долгого времени внутреннее административное деление Московского региона претерпевало значительные изменения, причиной чего было бурное экономическое и политическое развитие региона, изменение функционального назначения Москвы и ее пригородной зоны (15). При пространственном росте столицы поселения периодически включались в черту города и теряли статус самостоятельных административно-территориальных единиц, за счет чего расширялась административная граница Москвы. В свою очередь, в Париже система административно-территориального деления была сформирована еще Наполеоном Бонапартом 200 лет назад и с тех пор претерпела мало изменений. В результате Париж просто перерос свои административные границы и шагнул за пределы департамента Париж, сохранив существующее административно-территориальное членение пригородной зоны. Аналогичная ситуация наблюдается в Лондоне и Берлине.

У нас же между столицей и областью, к которой относится пригородная зона, существует административный барьер, который предлагалось устранить путем слияния Москвы и Московской области (образование Московского столичного округа) за счет расширения городской черты Москвы вплоть до включения Калужской, Владимирской и Тверской областей. Однако даже это вряд ли решило основную проблему - выравнивание уровней жизни жителей Москвы и области. Ситуация усложнялась также существующей разномасштабностью административно-территориального деления, недостатками внутриобластного деления, неупорядоченностью внешних границ столицы (некоторые участки города расположены на территории области: город Зеленоград, Внуково, Восточный и др.). Рассматривался также социальный аспект проблемы: москвичи не желали терять "столичный статус", жители пригородов защищали свой сувернитет. Таким образом, административно-территориальное устройство определяется социально-экономическими условиями, в нашей стране крайне нестабильными.

В сложившейся ситуации ученые М.А.Казьмин и В.Л.Бабурин видят в качестве одного из вариантов решений изменение административной границы Москвы путем уменьшения территории собственно федеральной столицы до размеров центрального административного округа, где сосредоточена большая часть столичных функций и который наиболее соответствует представлению о социально-психологическом центре города. Данное образование по своим характеристикам будет очень близко к Парижу и Лондону в их официальных границах. За пределами новой городской черты останутся основные массивы промышленных зон и др. "непрестижных" объектов, которые и будут переданы в ведение федеральных органов власти. Эту территорию необходимо распределить по ряду секторов и вместе с прилегающими районами области образовать новые административно-территориальные единицы, внешние границы которых совпадут с сегодняшними границами Московской области (4). Какие аргументы "против" можно выдвинуть? Идея эта слишком революционна и с трудом будет воспринята общественностью, потребует значительных финансовых вливаний. Кроме того, сложно предположить, что столь значительную территорию правящая чиновническая элита Москвы легко передаст в ведение федеральных органов власти и органов местного самоуправления.

Периоды	Урбанистические планы и административные базы для планирования агломераций		Основное содержания основных урбанистических планов
20-е годы	Париж	Создание законодательной базы планирования города	Постановления о необходимости планирования города Конкурс по обустройству Парижского региона Учреждение Комиссии по обустройству деп. Сена Создание высшего комитета по обустройству и организации Парижского региона (CSAOGRP) и его решение о создании системного плана и ограничении численности населения Парижа
	Лондон	-	Установления границ Большого Лондона Строительство метрополитена Внеплановое кольцеобразное расширение Лондона
	Берлин	-	Образование Большого Берлина и включения в него 8-ми городов расположенных в пригородной зоне
	Москва	Теоретические дискуссии и проектные предложения по обустройству Москвы	Щусев - развитие города на основе преемственности, исходя из исторической планировки Шестаков - проект "Большой Москвы" - объединение Москвы и городов спутников, разделение территории на 5 функциональных зон Гинзбург - зеленый город" с линейным расселением вдоль транспортных путей Ладовский - параболитическое развитие Москвы в северо-западном направлении Красин - звездообразное развитие Москвы ,вытягивающей свои лучи вдоль коммуникаций Э.Май - развитие Москвы как системы "идустриально-жилищных" комбинатов, размещающихся вдоль существующей сети радиальных дорог Г.Майэр - развитее городов на основе городов-спутников, сосредоточенных вокруг основных транспортных линий в юго-восточном направлении Ле Корбюзе - создание города-сада и прямоугольной сетки, образующей отдельные жилые и промышленные "городки"
30-ые годы	Париж	Составление I Генерального плана (план Проста), 1934 г.	Установление границ Парижского региона (в радиусе 35 км от Нотр-дам-де-Пари) с площадью 3800 км?, намечены крупные транспортные системы (5-ть радиальных шоссе, связанные кольцевой дорогой, окружающей Париж на расстоянии15-20 км от центра), определены зоны досуга, и охраняемые зеленные пространства.
	Лондон	-	Концепция планирования создания "зеленого пояса" Создание промышленной функционально зоны за пределами зелёного пояса" Закон о запрете строительства промышленных объектов в пределах "зелёного пояса"
	Берлин	-	План заселения пригородных районов вдоль оси железных дорог Приход к власти фашистского правительства (1932 г.)
	Москва	Развитие города на основе его радиально-кольцевой структуры, создание промышленной функциональной зоны, создание ЛПЗ, строительство метрополитена, развитие центра в юго-западном направлении, ограничение роста населения и расширение территории города.
40-50-ые года	Париж	Cовершенствования административ-ной структуры планирования и План обустройства и организации Парижского региона	Создание Комиссариата по строительным работам Парижского региона (1941г.) Образование нового органа Службы обустройства и Консультативного Комитета обустройство Парижского региона ( SARP) и (CARP) и разработка ими PADOG Регламентация восстановление и реконструкция городов (1958 г)
	Лондон	План П.Аберкромби - организации пригородной зоны	Проектирование 10 городов-спутников (new towns) за пределами зеленного пояса Установление официальных границ конурбации (1951 г.)
	Берлин	Управление землями возложено на четырёх-стороннию комендатуру во главе с странами- союзниками (1945-ых гг.)	Разделение Берлинского региона с его центром на четыре сектора (1945г.) Контрольным советом союзников: ликвидация Прусии , создание земли Бранденбург (1947 г.) Образование нового Магистрата (1948 г.) Возникновение двух государств ФРГ и ГДР (1949 г.) Резкое индустриальное развитие в пределах Бранденбурга
	Москва	Разработка Генерального плана реконструкции Москвы (1949 г.) и появление новой градостроительной политики	На основе плана 1935 г. развитие города в различных направлениях (северо-западном, юго-западном, северо-восточном), формирование центра в пределах Бульварного кольца, строительство системы высотных зданий, крупных жилых массивов
60-70 - ые годы	Париж	Создание дистрикта Парижского региона (1961-1964 гг.) и Генеральный план	Расширение агломерации вдоль двух крупных осей, параллельных Сене, улучшение транспортной инфраструктуры, создание 5-ти новых городов в Парижском регионе
	Лондон	Реформация Большого Лондонского Совета графств в Большой Лондонский Совет	Административная реформа - уменьшение числа административных единиц с143 до 32 (1965 г.) Программа дополнительного строительства городов на удалении от города более чем на 100 км (1970г.) План развития Юго-Восточного района - создание трех кольцевых дорог (1970г.)
	Берлин	-	Возведение стены вдоль линии границы западного и восточного сектора (13 августа 1961 года) Развитие связей между Западным Берлином и ГДР (1972 г.) Строительство новых дорог на средства ФРГ (дорога в направлении Гамбурга) Открытие 2 мая 1974 г. постоянных представительств ГДР в Боне и ФРГ в Восточном Берлине
	Москва	Генеральный план Москвы(1971г.) и Схема районной планировки Московской области (1973г.)	Совместное рассмотрение Москвы и Московской области, разделение территории города на восемь планировочных зон и его области на 2 основные планировочные зоны (пригородную и внешнею), ограничение концентрации производственных сил в Москве и его ближнем окружении, создание полицентрической системы центра, комплексное жилищное строительство.
80-90-е годы	Париж	Предложение по уточнению Генерального плана обустройства и урбанизма Парижского региона 1990 г.	Ускорение развития восточной части агломерации с целью установления равновесия с западной, создание новых экономических полюсов для решения проблем занятости, создание "зелёного пояса", расширение агломерации за счет развития новых городов, улучшение транспорта - трамвайные линии между пригородами.
	Лондон	-	Ликвидация единого органа управления конурбации Совет Большого Лондона Переход власти к Метрополитенскому округу Британская столица лишается единого органа управления Лишение прав центральной городской администрации (1986 г.)
	Берлин	-	Разрушение стены в ноябре 1989 года
	Москва	Проект Нового Генерального плана на период до 2010 г., 1984 г. (не утвержден)	Предложение различные варианты развития городов (концентрический на базе городов области, пограничный, вариант ЦЭР, "Всесоюзный вариант"), ограничения роста населения, разделение территории города на три крупные зоны (центральную, срединную, периферийную),с различными функциями, развитие транспорта (скоростного).
1990- 2000 - ые года	Париж	Генеральная схема развития Иль-де-Франса (1994 г.)	Строгая иерархия полюсов развития в Иль-де-Франсе: 5 - ти "центров экономического масштаба" 4 - ре "полюса экономического развития" 5 - ть новых городов с большим потенциалом для роста населения 3 - ри новых полюса с развитой инфраструктурой 14 - ть "новых городов", связанных экономически с соседними районами. Предусматривается строительство 2 - ух крупных строительных проекта, под названием "Левый берег Сены", строительство стадиона для провидению Чемпионата мира по футболу 1998 г.
	Лондон	-	Восстановление муниципальной автономии Лондона Тони Блейром.
	Берлин	Разработка стратегии развития столичного региона (1990 г.)	В бундестаге было принято решение о перемещении из Бонна (Для ФРГ с 1949 г. по 1990 г. основным политическим центром был Бонн) в Берлин большей части федеральных органов управления, в том числе и самого буденстага (1991 г.) Договор о кооперации деятельности между федерацией и землями Берлин Бранденбург (1992 г.) Берлином отдана территория под застройку города в пользу земельного правительства Образование комиссии по решению вопросов градопланирования Проект о создании единой федеральной земли Берлин-Бранденбург (1992 г.) Строительство единых научных заведений (Берлинско-Бранденбуржская академия наук, Академия искусств) Рассмотрение в земельном парламенте проекты договора по объединению двух земель (1994 г.) Закон о перемещении правительственных министерств и ведомств "Берлин/Бонн - закон" Проведение референдума (1995, 96, 97,98 годах ) Проект о создании промышленного кольца вокруг Берлина Строительство железнодорожной магистрали Берлин-Гановер, 1997 г. Строительство международного аэропорта "Berlin International" (1997 г.) Проект о создании на периферии города крупные торговые центры (что увеличит "занятость на месте")

Еще одним из вариантов решения проблемы эффективного управления в аспекте оптимального административно-территориального деления является преобразование системы административных единиц в рамках существующих границ. Существует два варианта: либо укрупнение путем объединения, либо разбиение, и каждый из них имеет свои преимущества и недостатки. В рамках первого варианта предполагается сокращение количества существующих муниципальных образований с 73 до 33-34, что значительно облегчит управление за счет большей скоординированности действий правящих органов. Например, город Звенигород (численность населения 15 тыс. чел) планируется объединить с прилегающими территориями и сформировать единый территориальный комплекс. Согласно второму варианту, число административных районов будет увеличено до 230-300, что позволяет решать проблемы на местах, а также конкретно рассматривать проблемы малых образований на низшем уровне. В данный момент эти проекты находятся в стадии разработки, поэтому многое требует дальнейшего анализа и научного обоснования.

На мой взгляд, крайне полезным при решении возникающих проблем может оказаться разумное заимствование зарубежного опыта. Возьмем, к примеру, пригородную зон Парижа (первый пояс ). Напомним, что пригородная зона Парижа делится на 7 департаментов (в пригородной зоне Москвы 39 крупных единиц). Таким образом, небольшое число крупных административно-территориальных единиц позволяет сравнительно легко осуществлять управление ими. Вместе с тем, при таком делении может иметь место недоучет интересов населения в конкретных незначительных по площади районов, что решается путем пятизвенной системы административно - территориального деления: низшим звеном является коммуна, далее идет кантон, округ, департамент, регион. Избираемый гражданами коммуны муниципальный совет - низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления, в кантоне органов самоуправления нет, наконец, во главе округа стоит субпрефект, назначаемый правительством. Существующая сложная структура местных органов требует хорошо разработанной законодательной базы. Французская конституция только обозначает, какие существуют административные единицы и определяет принцип выборности органов. Закреплена ссылка на закон, и все вопросы французского самоуправления регулируются законами. Таким образом, реализуется смешанная система, где есть элементы самоуправления и управления, существуют и избираемые органы, и назначаемые властью. Реализация подобной модели в рамках Московского региона усложнилась бы из-за неразработанной законодательной базой в решении вопроса о соотношении государственного и местного самоуправления, неясности вопроса с полномочиями органов местной власти.

На примере Лондона мы сталкиваемся с системой дифферецированного управления. Муниципалитеты здесь, как правило, создаются только в крупных городах, а система местных органов состоит из организационных ячеек различного типа. Своеобразие управление пригородами Лондоном состоит в том, что оно реально функционирует лишь на окружном уровне. Часть полномочий Большого Совета, упраздненного в 1985 году, была передана окружным советам, а часть (более масштабные функции, требующие широкой координации действий, такие как управление полицией, общественным транспортом) - различным специализированным структурам. В настоящее время функционируют в общей сложности от 70 до 80 различных управленческих организаций, многие из которых практически неподотчетны населению, что подвергается острой критике. Для Лондона характерно еще и то, что здесь нет единого органа самоуправления, централизованной городской администрации, что ведет к возникновению целого блока проблем, в том числе транспортной, жилищной и др. На этом примере можно убедиться, что при всех положительных чертах местного самоуправления и разграничения полномочий необходимо наличие единого централизованного органа, подотчетного населению и координирующего действия органов управления более мелкого порядка. Сделанные выводы необходимо учитывать при формировании системы органов управления пригородной зоной Москвы. В наших условиях (социально-экономическая нестабильность, неясность вопросов с законодательной базой) неприемлемо формирования неподотчетного самоуправления, должно быть разумное сочетание государственного и местного ветвей управления.

Обратимся к опыту управления пригородами Берлина (Приберлинское кольцо). Здесь мы сталкиваемся с тем, что долгое время город был разделен, и потому затруднительно анализировать существовавшие системы управления. Однако, можно отметить, что на данный момент законодательство Германии очень подробно регулирует проблемы местного самоуправления и управления. В Конституции общинам предоставлено право регулировать в рамках закона, под собственную ответственность, все дела местного сообщества. В Конституционном законодательстве выделяется так называемая "делегированная" (порученная) компетенция местных органов, близкая по функциональному значению к обязательным полномочиям, т.е. компетенция, передаваемая им вышестоящими властями. Возложение на общину каких-либо государственных задач в каждом конкретном случае осуществляется по законодательному акту, которым в обязательном порядке должны быть урегулированы необходимые финансовые вопросы. Таким образом, в Германии достаточно сильно государственное регулирование, тем не менее, не подавляющее местное самоуправление. Другими словами, формируется смешанная система управления, во многом похожая на французскую.