1.1 Современные взгляды на особенности управления пригородными зонами
Что есть пригородная зона? Каковы выполняемые ею функции? Что подразумевают, говоря об управлении пригородной зоной и управлении вообще? Именно эти вопросы требуют освещения перед началом анализа особенностей территориального управления пригородными зонами крупнейших городов мира.
Изначально пригородная зона понималась как территория, прилегающая к городу и тесно связанная с ним в экономическом отношении. Пригородная зона долгое время рассматривалась в качестве некого придатка города, "резервуара" пищевых продуктов, ибо ей изначально была свойственна прежде всего сельскохозяйственная функция. Но постепенно пригороды обретали иные функции: промышленную, научную, экологическую, транспортную, становились важнейшими местами сосредоточения рекреационных объектов. Именно это делает пригородные зоны важнейшими объектами экономических и социльно-географических исследований, что особенно интересно, поскольку теория управления пригородами в достаточной степени не разработана и представляет огромное поле для научных исследований, и прежде всего для прикладных целей. Актуальным становится вопрос координации экономических и социальных функций пригородных зон и городов.
Не менее важно грамотное с научной точки зрения выделение пригородной зоны, обоснование ее границ. В существующей практике основными показателями для отнесения той или иной территории к пригородной зоне служат интенсивные социально-экономические и политические связи с городом, к примеру, говоря о трудовых связях можно вспомнить маятниковые миграции, которые, тем не менее, характерны и для области. Более четкий индикатор - трудовые поездки в 50 километровой зоне.
Выделение территориальных границ пригородной зоны и решение проблемы оптимального административно-территориального деления - первый этап эффективного управления пригородными зонами. Под управлением следует понимать деятельность, направленную на сохранение определенной структуры объекта управления, поддержание оптимального режима его деятельности, реализацию определенных программ и целей (Советский Энциклопедический словарь, 1985). В свою очередь под территориальном управлении понимается, управление определяемое политическим и административно-территориальном делением страны, на федеральном уровне страны, на уровне республики в составе РФ, областей (краев), автономных областей, автономных округов, городов, районов, поселков и сел (35).
Рисунок 1. Схема управления Московской областью.
Источник: 28
Таким образом, процесс управления пригородными зонами подразумевает поиск и принятие решений, направленных на наиболее стабильное и устойчивое их развитие, улучшение социально-экономических показателей и условий жизни населения.
Понятие эффективности управления всякой системой как особого вида деятельности, необходимого для функционирования из развития такой системы, может иметь два основных значения: а) способность воздействовать на поведения такой системы, возможность мобилизовать её для достижения в будущем желаемой цели; б) соотношение меры усилий, необходимых для обеспечения движения системы в желаемом или требуемом направлении.
Для эффективного управления необходимо оптимальное число единиц управления какого-либо уровня - это означает, что у каждой социально-экономической системы есть свои собственные закономерности развития типа управляемости, с которыми нельзя не считаться. Комплексное развитие пригородной зоны во многом зависит от того, в каких границах оно осуществляется, каковы размеры. Поэтому исключительно важное значение для эффективного управления приобретает хорошо продуманное, базирующееся на научной основе административно-территориальное деление (27).
Административно-территориальное деление тесно связано с местным самоуправлением. Считается, что некая территория является административно-территориальной единицей лишь при наличии местного самоуправления. Для того чтобы адекватно оценить роль местного управления и проанализировать взаимоотношения отдельных институтов, функционирующих на местном уровне, следует разобраться в соотношении понятий "местное управление" и "местное самоуправление". Отечественные исследователи, оперируя данными терминами, вкладывают в них парой совершенно разный смысл. Зачастую указанные понятия пытаются развести, обозначив ими две различные системы, параллельно функционирующие на местном уровне. Под местным управлением, таким образом, понимается органы, назначаемые из центра и представляющие государственную администрацию на местах (58). Единого мнения по поводу основных институтов самоуправления нет и не может быть, однако есть сложившиеся устойчивые взгляды на важнейшие формы деятельности местных органов власти и управления, соотношение функций государственного и местного самоуправления. Местное самоуправление - это органы, не назначаемые центральной властью, в отличие от управления, а избираемые населением. Однако выборность - не единственное свойство и качество органов местного самоуправления. Они должны не только избираться, но обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т.е. иметь реальные права.
Английский исследователь - Е.К. Пейдж, раскладывая термин "местное управление" на отдельные составляющие, приходит к выводу, что о том, насколько местное управление является собственно "управлением", можно судить по количеству служащих в его штате, расходуемых финансах, а также выполняемых функциях. Гораздо сложнее оценить, насколько управления является действительно "местным". По мнению Е.К. Пейджа, данный термин скорей всего указывает на определённый контроль местных властей над процессом принятия решений в рамках того или иного сообщества (59).
Характеризуя современные реалии, германский исследователь Р. Граверт отмечает, "чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они должны абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны принципам государственной политики" (66).
Итак, в процессе управления пригородными зонами ученые-практики и местная администрация сталкиваются с большим количеством проблем, специфика которых определяется географическими особенностями территории, параметрами ее социально-экономического развития, спецификой решения проблем рационального административно-территориального деления и местного самоуправления. Именно этим проблемам, а также путям их решения, посвящены следующие главы.
Одной из основных задач совершенствования системы управления является развитие теории и практики территориального управления. В последние годы происходили серьезные сдвиги в практике территориального планирования и управления: разрабатывались планы социального и экономического развития, создавались методические руководства, разрабатывались и внедрялись территориальные комплексные целевые программы. Вместе с тем формирование развитой системы территориального управления сталкивается с необходимостью решения таких задач, как:
- выявление специфики и аналогий конкретной территории
- переход к новым формам государственного регулирования социального и экономического развития в условиях местного самоуправления
- совершенствование методов регионального анализа функционирования систем
- разработка схемы оптимизации размещения и развития производственной и непроизводственной инфраструктуры
- развитие и совершенствование системы местного самоуправления, решение вопросов территориальных основ местного самоуправления
- определение соотношения функций "центра" и органов местной власти в управлении
- совершенствование подходов к административно-территориальному делению
В связи с запросами практики формируется управленческая проблематика экономической географии как особое научное направление со своим предметом, задачами и методами. Особое значение в становлении данной проблематики имеют геосистемный и геоситуационный подходы, разработка принципиальных основ которых позволила существенно продвинуться в создании системы методов и средств решения конкретных практических задач территориального управления. Среди них особое значение имеют методы математико-географического моделирования, а также управленческие модели новых типов (например, концептуальные). Оперативному решению задач территориального управления способствует и повсеместное внедрение автоматизированных геоинформационных систем.
В целом, для успешного решения вопросов совершенствования территориального планирования и управления необходима адаптация сложившихся теоретических положений и одновременно разработка новых методологических принципов и методических подходов.
Особое значение в теории и практике территориального управления имеет решение проблемы местного самоуправления, в частности, такой ее аспект, как формирование территориальных основ местного самоуправления и вопрос о границах муниципальных образований. Актуальным вопросом является разработка стратегии развития пригородных зон, позволяющей перейти от старой системы управления "сверху" к новой системе самоуправления, при которой органы власти с участием всего населения находят и используют собственные ресурсы развития территории, создавая благоприятные условия для жизнедеятельности. Становление и развитие местного самоуправления связано, как уже упоминалось, с решением вопроса о территориальных основах, что осложняется отсутствием однозначного ответа на вопрос, где начинается уровень местного самоуправления и заканчивается уровень государственной власти. Также, согласно закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не допускается подчинение одного муниципального образования другому, что на практике создает большое количество проблем (37). Касательно границ, проблема состоит в том, что границы административно-территориальных единиц могут не совпадать с границами муниципальных образований в составе пригородной зоны, поскольку муниципальное образование может быть, а может и не быть административно-территориальной единицей. В Московском регионе эта проблема решается на основе подхода, при котором упраздняется система двух или трех уровней территориального деления, создаются новые территориальные образования, которые являются чуть более крупными, чем сельские поселения, но чуть более мелкими, чем сельские районы. Реализуется эта модель в сельских округах пригородной зоны Москвы.
Необходимо также отметить, что разработка принципов территориального управления пригородными зонами требует улучшения административно-территориального деления, основой чего может служить географическая концепция интегрального района. Административно-территориальное устройство складывается различных исторических, политических, социально-экономических и демографических факторов, с связи с чем решение связанного с ним блока проблем ставит ученых перед необходимостью целого комплекса исследований.
