Исходя из того, что современная география призвана решать вопросы рационального расселения, рационального размещения производства, рационального природопользования и охраны окружающей среды, мы сталкиваемся с тремя аналогичными направлениями изучения пространственных аспектов управления - демографическими процессами, народным хозяйством, окружающей средой, поскольку проблемы управления имеют различные подходы к решению в зависимости от того объекта, с которым мы имеем дело.

Именно поэтому при изучении управления такими территориальными комплексами, как пригородные зоны, мы должны подробно рассмотреть и проанализировать такие аспекты, как население изучаемой территории, ее границы, выполняемые ею функции, поскольку только после возможно развитие интересующего нас объекта в необходимом направлении. Таким образом, для формирования успешной системы управления пригородными зонами необходим учет социально-экономических особенностей и характеристик; лишь при этом условии возможен выбор оптимальной стратегии, соответствующей объективным закономерностям развития объекта и особенностям его реакции на проводимую политику управления.

Население

Традиционными демографическими показателями, как известно, являются численность населения, рождаемость, смертность, поло-возрастной, конфессионный состав, заболеваемость, миграции и т.д. Какие особенности присущи таким территориальным комплексам, как пригородные зоны? Во-первых, следует вспомнить, что характерной их особенностью являются маятниковые миграции населения. Во-вторых, касательно пригородных зон больших городов, действует тенденция к повышению рождаемости в пригородной зоне за счет смены жизненных приоритетов жителей: в городе люди более настроены на карьерный рост, чем на семейные отношения. В-третьих, заметен рост населения пригородных зон в результате миграции населения из города, связанной как с децентрализацией, так и повышением престижности пригородных зон, в том числе в плане экологии. В-четвертых, можно говорить (на примере Москвы) о притоке из соседних областей.

Управление демографическими процессами всегда связано с участием большого числа субъектов , поскольку каждый самостоятельный гражданин лично определяет свое поведение и в значительной мере поведение семьи, если речь идет о главе семьи. Во всяком случае, число субъектов в этой области превышает сотню миллионов, т.е на целый порядок больше, чем число субъектов в экономике, что усложняет процесс управления (20).

Характерной особенностью социального подхода к управлению следует считать то, что объект управления рассматривается как территориальная общность населения, а управление характеризуется возрастанием значимости социальных целей. Увеличение потенциальной значимости данного подхода обусловлено остротой нерешенных социальных проблем, повышением приоритета задач планирования и регулирования социальных процессов, необходимостью более широкого привлечения населения к управлению и т.д.

Границы

Исходя из понимания "границы" как некой условной линии, относительно которой происходит смена в пространстве качественных или количественных характеристик того или иного явления, следует признать, что вопрос о границах территориальных комплексов является одним из основных в теории территориального управления.

По мнению В.Л. Бабурина, административные границы проводятся для удобства управления, разрешения тех или иных проблем, об этом, в частности свидетельствует опыт изменения границ Московской области. В.Я. Беккер считает, что вопрос об административных границах подразумевает необходимость организации административного управления. Имеющейся на данный момент сложной административной структурой затруднительно управлять. Между тем процесс дифференциации продолжается, сгущается плотность функций на изучаемой территории, растет потребность в выделении новых и городских, и сельских административных районов, организации управления ими, что усложняется недостаточным развитием законодательной базы и неясностью вопроса с местным самоуправлением (более подробно в разделе "Совершенствование территориального управления пригородными зонами"). В то же время существует такое понятие, как "объем управления". Управляемая система не должна быть чрезмерно громоздкой. Выход, по-видимому, в том, чтобы не меняя внешних границ, продолжать совершенствовать, в том числе путем разукрупнения, внутреннюю систему управления. Очевидно, что границы должны быть стабильными, устойчивым должен быть и режим землепользования, именно с этой точки зрения важно единство системы административного управления. Изменения административных границ не должны следовать за пульсацией экономической жизни, дифференциация социально-экономических условий должна отражаться путем внутренней структуризации и административным оформлением явления при стабильности внешних границ (5).

Вопрос о границах как одной из составляющих административно-территориального деления остро стоит в данный момент в Московском регионе. На данный момент имеется 73 муниципальных образования (без поселков городского типа), и вопрос стоит следующим образов: следует ли укрупнять административно-территориальные единицы путем слияния контуров или идти по пути дальнейшего разбиения. Сторонники первого подхода считают, что он значительно облегчит процесс управления; те, кто отстаивает вторую точку зрения, опасаются, что в первом случае будут недоучтены интересы конкретных районов, поглощенные интересами более крупного образования. Более подробно этот вопрос рассмотрен в соответствующей главе.

Кроме того, важен вопрос о составе единиц, входящих в систему управления, их иерархической соподчиненности. Здесь мы говорим о проблеме выделения адмистративно-территориториальных единиц не в аспекте проведения границ, а в аспекте членения на единицы разного ранга. К примеру, во Франции реализуется следующая модель: выделяется восемь департаментов, в подчинении которых находятся 278 коммун. Подобная модель достаточно легко управляема, поскольку коммуны не обладают самостоятельностью муниципальных образований, что с одной стороны, удобно, а с другой, способно привести к сравнительно слабому освещению проблем конкретной территории, что рассматривается в посвященной этому главе (21).

Таким образом, при организации системы территориального управления пригородными зонами вопрос о границах и составе административно-территориальном движении должен решаться одним из первых.

Функции

Именно в пригородной зоне, отличающейся повышенной плотностью населения, дефицитом земли и других природных ресурсов, происходит тесное переплетение многочисленных функций, которые направлены на решение различных проблем.

Любая пригородная зона, как и город, в процессе своего существования выполняет изначально свойственные ей функции, как то: селитебная, транспортная, промышленная. Специфичным является выполнение пригородной зоной сельскохозяйственной и экологической (связанной с захоронением отходов) функций. В крупных городах, которые и рассматриваются в данной работе, давно наметилась тенденция к выносу отдельных функций за пределы города, в пригородную зону, а затем в пределы области.

Рассмотрим выполняемые пригородными зонами функции подробнее:

• Селитебная

  Очевидно, что селитебная функция изначально присуща любому поселению. Особенность пригородной зоны состоит в том, что она концентрирует население, деятельность которого частично связана с городом расположенным поблизости. Кроме того, следует помнить, что пригородная зона формируется по мере разрастания города и расширения его за ранее обозначенные пределы, а также по мере поглощения прилегающих мелких городов. Отдельной проблемой представляется формирование так называемых "городов-спален". Важно обеспечение их коммунально-бытовыми и культурными учреждениями.

• Производственная сфера.

  В данной работе анализируются особенности пригородных зон столичных городов, поэтому необходимо учитывать, что помимо выполнения селитебной, промышленной и прочих функций, на них возложена важнейшая столичная функция, включающая административную и политическую. Поэтому в процессе их развития уже начиная с 30х годов (для Москвы) происходило постепенное освобождение не только города, но и столичного региона от несвойственных ему функций, т.е. вначале "непрестижные" стадии производства, рядовые административные функции, комплексы НИОКР и проч. смещались в пределы пригородных зон, а затем в область. Таким образом, города и пригородные зоны, по мнению В.Н. Горлова, постепенно совершенствовались, отбрасывая все устаревшее. Вместе с тем негативным последствием может являться нарушение баланса между производственными и социальными элементами территориальной структуры. Насколько противоречивой была бы ситуация в пригородных зонах, если бы туда перемещались не очень качественные промышленные функции городских ядер столиц! Поэтому одинаково необходимо насыщение как города, так и пригородной зоны прогрессивными функциями, чтобы в итоге избежать "перекосов" в хозяйственной структуре всего столичного региона. Если это не будет осуществлено, пригород по-прежнему будет оставаться поставщиком для столицы рабочей силы с не очень высоким уровнем квалификации (6). Говоря о научной функции пригородов, следует упомянуть, что она стало активно развиваться лишь в последнее время. В 80-е годы в пригородных зонах европейских городов появлялись новые интегрированные формы ("деловые парки", "сельские офисы" и др.). для успешного функционирования подобных объектов необходимо дальнейшее развитие инфраструктуры и решение проблем с транспортным обеспечением.

  Промышленная функция пригородных зон, тесно связанная с развитием науки, относится к числу наиболее поздних и, как правило, реализуется в двух основных пространственных формах. Концентрированная предполагает размещение промышленных объектов в городах; при рассредоточенной форме объекты разбросаны по отдельным поселениям (4).

  В отношении промышленности актуально говорить о ликвидации излишних рабочих мест, освобождении от металлоемкого производства, отраслей химии и нефтехимии; также наблюдается перенасыщенность сфера управления и бытового обслуживания. Важная задача - освободить все сферы труда от несвойственных качеств, причем вначале необходимо избавиться от "непрофильных" качеств, затем функций и лишь потом объектов. В основу размещения предприятий в пригородной зоне должны быть положены оценка совместимости нового производства и местности, ведущая роль географического фактора, размеры и характер производства. Наиболее целесообразно размещать в пригородной зоне производство массовой продукции.

• Транспорт

  Пригородная зона концентрирует значительное число жителей, работающих в городе, в связи с чем возникают маятниковые миграции. Помимо этого, транспортные поездки реализуют культурно-бытовые и рекреационные поездки населения. Это делает особенно актуальной проблему транспортного обеспечения. Снижение транспортной подвижности, естественно, не самоцель. Необходимо стремится в первую очередь к снижению трудовой и бытовой подвижности и активизации рекреационной подвижности.

  Важны также производственные транспортные потоки. Зачастую пригородные зоны становятся местом концентрации крупногабаритных грузопотоков, идущих в обход крупных городов, что усложняет не только транспортную, но и экологическую ситуацию. Ситуация с транспортом также зависит от процессов перемещения промышленных предприятий в процессе децентрализации, что ставит перед проблемой обеспечения появляющихся предприятий, или напротив, переформирования транспортных потоков в связи с переводом предприятия в пределы области (22).

  Пути снижения транспортной напряженности в целом сводятся к появлению новых транспортных магистралей. Анализ напряженности на дорогах, уровня обеспеченности транспортными артериями и их загруженности - важная задача при формировании системы управления.

• Сельское хозяйство

  Сельскохозяйственная функция является наиболее древней и одновременно наиболее распространенной функцией пригородов.

  Для пригородных зон изначально была характерна направленность на обеспечение потребностей города в сельскохозяйственной плодоовощной продукции, продукции птицеводства, свиноводства. Постепенно в связи с децентрализацией в пригороды переместилась значительная часть промышленных предприятий, и сельское хозяйство "продвинулось" еще дальше в область. Наблюдается снижение интенсивности использования сельскохозяйственных земель от периферии агломерации к центру и переход к усилению аграрной специализации в отдельных районах, характеризующихся наиболее благоприятными природными и социально-экономическими условиями. Сельское хозяйство современной пригородной зоны отличается более узкой специализацией и доля ее участия в обеспечении продуктами ограничена как количественно, так и качественно. Тем не менее, в пригородной зоне Москвы, например, до сих пор осуществляется активная сельскохозяйственная деятельность. Имеются хозяйства, занимающиеся выращиванием корнеплодов и др., что делает актуальным вопрос о необходимости их сохранения или выноса за пределы пригородных зон. Также на многих пустырях, полосах отчуждения железных дорог по-прежнему развито стихийное огородничество, объясняемое экономической нестабильностью в обществе. Возможно, более целесообразно было бы использовать их в рекреационных целях, выделив населению участки в пределах области. Но это поставит проблему транспорта, актуальную как с точки зрения удобства и транспортной доступности отдельных районов, так и с точки зрения финансов в связи с ростом тарифных ставок на билеты (22).

  Еще один аспект проблемы связан с тем, что в Московском регионе происходят интенсивные процессы реформирования земельных отношений, в результате чего значительная часть сельскохозяйственных земель передается в ведение городских, поселковых и сельских органов власти с целью дальнейшего развития сети населенных пунктов.

  Таким образом, управление сельским хозяйством пригородных зон связано с решением вопроса о необходимости развития сельского хозяйства, определении минимально необходимого объема сельскохозяйственных предприятий и поиском путей обеспечения жителей пригорода продукцией овощеводства, а также регулирования вопросов, связанных с Земельным кодексом.

• Экологическая

  Управление окружающей средой также имеет свои особенности, связанные с тем, что хотя цель его антропоцентрична, программа в огромной степени зависит от законов природы. Наукой вполне четко установлено, что управление отсутствует в неживой природе (49). Взаимодействие между элементами неживой природы лишено цели и определяется действием объективных закономерностей развития материи. В свою очередь человек руководствуется не столько биологическими (как объекты живой природы), сколько экономическими потребностями. Иными словами, при управлении окружающей средой требуется разработка сложной программой и организация особой системы наблюдения за поведением объекта. Экологический подход подразумевает, что определяющими, основными в ходе решения управленческих задач являются природных составляющих, во главу угла ставится достижение и сохранение динамического равновесия в природных системах, а также улучшение природных условий жизни населения.

  В отношении пригородных зон актуальной становится проблема, связанная с децентрализацией и перемещением производства. Перевод в пригородную зону "не престижных" стадий производства, предприятий наиболее экологически неблагополучных отраслей способен создать большое число экологических проблем, связанных с выбросами загрязняющих веществ и вызвать ухудшение условий жизни населения. отдельно можно упомянуть о загрязнении атмосферы потоками транспорта, идущего в обход города. Важна также возлагаемая на пригороды функция захоронения отходов жизнедеятельности больших городов, усиливаемая процессами децентрализации, которую некоторое время назад понимали весьма однобоко - как перебазирование мусорных свалок предприятий, баз и др. Таким образом, экологической составляющей в управлении нельзя пренебрегать, и экологический подход к управлению не менее правомочен, чем, к примеру, социально-экономический.

• Рекреационная

  Развитие транспорта, повышающее доступность рекреационных ресурсов пригородной зоны, вкупе с возрастанием рекреационных потребностей горожан приводит к усилению рекреационной функции крупных городов. Неблагоприятная экологическая ситуация, складывающаяся в крупнейших агломерациях мира, делает проблему обеспечения рекреационных потребностей еще более актуальной. Анализ рекреационной нагрузки крупнейших городов показывает, что число рекреантов, выезжающих на отдых в пригородную зону, постоянно растет и зависит от численности населения города и составляет для городов с населением 100 тыс. чел. 50%, 200 тыс. чел. - 55%, 1 млн. чел. - 56%, а для Парижского района - 74% (22). В Москве же число отдыхающих загородом в воскресный день превышает численность постоянного сельского населения, причем особенно популярно западное направление.